意大利环境法典的经验

2017-11-17 安德烈·法理 中国法学会环境资源法学研究会

编者按

2017年10月21日-22日，中国法学会环境资源法学研究会在北京成功主办“各国环境法典编译出版国家研讨会”。来自六个国家的专家学者和实务工作者分别做了精彩发言。本公号将陆续推送分享。

本期推送意大利罗马第三大学行政法教授，意大利罗马第三大学和罗马圣玛利亚自由大学环境法教授Andrea Fari、卡拉布里亚大学政治和社会科学系行政法教授Danilo Pappano、瑞典乌普萨拉大学法学院环境法教授Jan Darp?等的主旨演讲。

目录

1.环境法法典化的复杂性

2.对意大利环境法典做一个系统性的评估

3.结论

主旨报告内容

各位同事们下午好，非常高兴你们邀请我来参加这个讨论和对话，今天的会议快要结束了，在这个时间做报告不是特别容易的事情，我会尽量在接下来的20分钟让大家保持清醒。在Wolfgang Kock教授报告之后，大家都注意到了意大利和德国在很多方面都是相似的，所以我的任务就非常简单了。

一、环境法法典化的复杂性

我想简单谈谈我们环境法法典化的复杂性。因为环境立法的本质特征，环境法的法典化特别的复杂、困难。在欧洲，当然也包括意大利，环境法在公法和行政法中都居于基础性地位。但是，正如我之前所强调的，环境保护的横向本质使得环境部门有了被从其他部门或者法律中划分出来的可能性。要在环境保护与农业、能源生产、土地规划、景观以及健康保护之间划分一条明确的界限是不可能的。环境规范与技术和科学学科也是相关的，而这些技术与科学学科描述、建立了能够影响人类活动的参数和指标体系。要是没有这些科学知识，那你几乎无法理解环保要求和标准的深刻含义，比如一些针对污染现象所设定的限值和标准。另外，技术规则也是很重要的，因为环境规范需要依靠技术的革新而不断改进。

另外一个议题是信息不对称，这也是立法者们所要面对的问题。一方面，立法者对于一些工业领域技术的复杂性可能不太了解，那么被监管的主体就比监管者掌握更多的信息。另一方面，因为环境法与地域自治（例如意大利的大区，拥有立法权和行政职能）的紧密联系，信息不对称有其地域特殊性。以上所提到的又给环境法增加了额外的复杂性。不仅仅是意大利，在欧盟，很多中央层面的决策，常常和地域性的权力机构以及公民的权利存在冲突。比如说最近2017年意大利的环境影响评价法，20个大区中就有10个大区对此表示了质疑。环境的法律在意大利是渐渐的演变出来的，过去我们的很多具体的条例和规则，这些规则条例演变成了我们的环境法。在我们的法律系统中，有一种并不是特别正向的实践，那就是我们一旦有一些特别的环境问题我们有的时候就会提出一些条例，比如说洪水、地震或者其他环境灾害都会促使我们编撰出一些条例来，几乎所有这些条例都是有问题的，尽管对决策者来说，他们提升了公众对这些环境问题的重视。除此之外，很重要的一点是，在所有欧盟的国家，尤其是根据意大利的经验来说，欧盟的环境标准对各个国家的发挥着越来越重要的作用，这样就对我们国家层面的法律法规产生了越来越大的影响，导致我们的法律体系越来越严格、越来越复杂，因为我们必须要制定相应的标准和条例。

环境法律的法典化在我们意大利是极其独特的。在2004年308号授权法的基础上，2006年，我就进行了法典化的工作。事实上，法典化是通过两个并行的项目所推行的，一方面我们针对老的法律法规进行了整合，另外我们考虑到新的欧盟法规的实施。在此过程中，我们考虑到了不同的时代、不同的背景、不同的法律内容和内涵。但是，意大利的环境法典不是真正意义上的法典，我们称之为环境规则，它并没有被编成一部法典，并且也没有法典所具备的特征。比如说在起草过程当中我们的步骤和法典化的步骤本身就是不一致的。因为法典化一般都是要先制定原则，然后再来制定实体法。但是我们的法典化过程中，到了08年我们才拿出了这个通则来，把它放到实体法当中去。这甚至不是一部比较统一的法典，而且他并没有涵盖所有的意大利法规当中的环保规则，实际上它是环境规范的一个汇编。

二、对意大利法典做一个系统性的评估

我们很难把我们法典的好处和劣势在20分钟内讲清楚。从这个角度上来讲，对意大利环境法典做一个系统性的评估显得更有意义。我给大家介绍一下我们意大利法规当中的例子或者所发生的事情，通过这个大家就可以了解我们意大利的经验，另外就可以为别的国家提供更好的参照，使你们的工作得以改进，更好地编撰你们的法规。

首先涉及到的是完整性。意大利的法典不是一个完整的法典，没有涵盖所有的环境领域，也没有涵盖所有的环境条例和法规，所以说它不具有完整性，比如说它缺失了栖息地和自然保护区以及电磁污染的监管，另外它没有谈到可再生能源，也没有考虑到一些次生灾害的问题，而且也没有正式地谈到授权的问题，比如说环境授权，它只是在企业层面谈到了这个授权。另外，我们这个法典还缺乏环境行政组织机构的规范，连我们环保行政组织机构都没有被这个法典涵盖。除此之外，环保部门根本就没有被这部法典涉及到。我一会儿给大家说明为什么完整性不是法典化的重要特征。

另外还有一个标准，就是法典的稳定性，而且要随时间变化而保持稳定。稳定性是任何规则条例都应具备的性质，对于法典而言尤其如此。从这个角度来讲，我们意大利法典在这点上做得并不是特别好，因为我们的法典被反复地修改，不管是我们的通则还是实体法规部分，我们都反复地进行了修改。比如说环评这个部分，我们在2010年和2017年就分别做了重要的修改，为什么这么频繁的改呢，因为欧盟的环评法令改了。我还想给大家展示的就是废弃物的管理法，我们在2010年我们也大幅度的修改了，因为这部法律的框架随着欧盟的相关法律的变化而改变。

第三个评估标准是精简化。我们现在的法典要是与过去的法律法规体系来相比，它不应该变得越来越复杂，他的行政流程应该是更简化的。那么这部环境法典使得规则和行政流程更加精简了吗？比如说在意大利的法律体系当中，评估是很难做的，因为有的时候，环境法典使得个人和系统的工作都得以简单化，比如说在环境评估领域，而在别的领域例如废弃物的管理法当中的情况又是完全不一样，法典发挥的作用也没有那么好。

另外还有一个非常重要的评估标准，那就是为了更好地实施环境法，法典是不是包含了很多参照性的法律法规和二级法律法规。意大利环境法典是引用二级法律的一个很好的例子，这样的情况既有好处也有坏处一方面，从技术的角度来说，我们可以尽快地进行技术标准的更新，但是从另一方面来讲，如果我们的法典过多得参照了别的法律法规，那么法典本身就缺乏完整性了，所以说既有好处也有坏处。

我想最为重要的一点就是我们的行政组织机构法规规则和我们的行政规则之间的关系。在我们的法典当中没有针对组织机构的规则。我想这个是非常重要的，单单是从法典本身的角度来讲，一个法典要是不谈组织机构是不行的。在我的演讲最后，我会对此作出评论。

另外还有关于澄清规则的问题。我们一定要了解一点，就是规则的体系如果能够有一些清晰的指南或者是一些非常清晰的规则要求，那这个体系就会清晰易懂，所以体系本身要有清晰性。但是在意大利我们往往忽视了这个体系的清晰性，因为我们的环保法本身的编撰就是没有组织性的。

三、结论

最后我要做一个结论我要引入一些关键性的要点，这些要点是我刚刚也谈到过的，但是并没有完全被解决的，而这些问题，因为不同国家情况的差异，是无法得出确切答案的。首先，完整性真的是评估法典的一个标准吗？在我看来，这是一个乌托邦式的要求。因为从环保的主体的角度来说，你很难使得环境法典真正的得以全面完整。更合适的做法是我们把原则和一些比较常见的东西编撰到法典中。作为法典，它没有必要针对所有的行业所有的领域都来提出法律制定规则，关于环境的法律以及机构的问题我们也只要提出一些原则就行。所以说我们现在就要考虑环境法规中哪些是通行规则，哪些是我们需要界定的，哪些没有必要来界定的，那在法典当中到底有哪些又是属于针对不同行业的通行规则，哪些又不是针对行业的通行规则。另外要提出一个问题，就是我们是不是有可能在编撰法典的同时对法规进行改革呢？关于这个问题我们要提出的问题那就是，在编撰法典的时候加入新的条款是否可行，还是在编撰法典的时候应该是以一种稳定的方法添加新的条款。从这个意义上讲，意大利的经验可以值得大家借鉴，因为我们有很多的规则，无论是已经付诸实施的，而且是正在实施的，都在被纳入法典后取得了更好的效果，并且它们在法典当中也在反反复复地更新。还有一点就是行政组织机构的问题。在欧洲我们所有的国家都得实施相同的环境法律，因为我们都要遵循欧盟的环境标准，但是我们各个国家的环境管理部门却不一样，部门所拥有的权力也不一样。为了使各个成员国的环保法更有效，我建议成立一个国家层面的环保机构，这个环保机构必须强有力才行，因为环保法规的有效性和环保机构之间的关系是非常非常密切的。

最后这个是非常非常重要的，就是环境法和其他的法律分支之间的关系。所以说那现在有必要在环境法和其他的领域里面的法律之间进行协调，比如说对规则和法律框架进行更好地整合，在我们意大利的法律框架下的确有的时候还是太为分割了。比如在民法中，在合同法里面有对于环境责任的规定；在物权法中，也有关于废弃物管理方面的规定。我们现在还没有人对此做深入的研究，在接下来的阶段我觉得这应该是非常非常重要的一个话题。我认为法律间的协调要比法典化更重要，因为法典化是仅仅是实现协调的一种方式，也许是最重要的方式。对于我们自己来讲，我们其实也要思考一下这个问题，我们现在思考法典化这个问题是不是为时过早，因为环境法和其他法律之间的关系还没有完全理清或者得到协调。

最后一点，我认为很有必要讲一下环境法律环境标准的产生规则的重要性。的确，环境的规则也是取决于现在这样的规则是如何引入的。我们希望在立法过程中能够充分考虑公共部门、私有部门的参与、以及各个利益相关方的意见。这可以弥补公共部门所无法单独弥补的信息共享方面的不足。欧盟这方面的经验是非常积极的、正面的。

最后我想强调一下，那任何一个法典过程都需要一个全球化的视角，一个战略性的全球性的视角，对环境政策有所掌控。我们要保障法律的整体性，有法律的整体化的保障，才能够比较有效进行后期的执行。如果我们希望环境法典有稳定性和权威性的话，那环境的规则一定是要非常高效的以及是比较务实的。我们也是希望让大家能够思考一下，不只是局限在我们自己的领域和自己的实践，谢谢大家。

〔作者简介〕安德烈·法理（Andrea Fari），意大利罗马第三大学行政法教授，意大利罗马第三大学和罗马圣玛利亚自由大学环境法教授。目前，担任意大利议会有关废弃物循环非法活动和相关环境犯罪调查委员会顾问，也是行政法和环境法方面的专业律师。意大利环境和土地海洋保护部环境法典修订委员会成员。曾经担任意大利环境和土地海洋保护部法律司副司长，后曾任法律顾问。

目录

前言：作为法价值的“环境”之独有特征

一、第一阶段：六十年代末以前

二、第二阶段：六十年代末到九十年代末

三、第三阶段：1999年至今

结论之环境现象的法治化：意大利经验的主要问题

主旨报告内容

谢谢，今天我很高兴，因为我在这，因为跟你们一起我可以学习环境法，外国和中国环境法。今天的会议是给我的一个礼物，因为昨天是我的生日，所以感谢邀请我来参加这个会议。我不是第一次来北京，2013年我在政法大学学习了一个月中国行政法。我也学习汉语，但是我汉语说的不好，我的发音不太好，所以我现在继续说英语。我希望下次都说汉语，对不起。

前言：作为法价值的“环境”之独有特征

当环境现象的法治化过程在意大利开始的时候，关于“环境”概念的独有特征，作为法律价值，引起了一些需要解决的新的理论问题。意大利经验的演变反映出这样的问题，在这我指出四大主要问题。

首先，法律的确要考虑到超越国家区域这样的一些现象，或者并非局限在某一个地区的现象，这也就解释了在环境法中大量存在的国际或者是超国家规范。第二，环境是一个“横向事物”，也就意味着人类活动的不同领域都可能会对环境产生影响，这提出一个问题：环境是否是一个自主的统一的事物，或者环境是否是其他单独的不同领域的一个具体方面。这个特征产生了一些困难：有关在国家和地方层面如何以环境权限来组织公共管理；有关环境损害，是一种独立的损害，还是与其他受保护利益的损害相关，例如所有权、健康等。第三个方面,环境保护预先设定了一种技术主导性质的功能的行使，而这在诉讼监管中引发了技术决定和政治决定之间关联性的问题。第四个方面，环境是一种所谓的“扩散利益”，谁是利益主体？这个方面的争论集中在非政府组织的角色上。

在这个背景下，为解决这些问题，我们可以发现意大利经验在演变中的三个阶段。第一个阶段直到60年代末，环境在法律方面的保护还不存在或者是最低程度的；第二个阶段是60年代末到90年代末，当时我们意识到了环境的法律保护是很重要的，然后也有了密集的立法。第三个阶段就是从1999年到现在了，此时环境法成为了一个体系，也就是说对于规范有了综合的理解，同时有了环境法典的创制。

一、第一阶段：六十年代末以前

第一个阶段的特征是环境利益不算一个法定利益而得到直接的保护，意大利当时的宪法没有直接在宪法利益中规定“环境”，景观是唯一与环境有关而被明确保护的利益。然而，在某些具体领域的规则指向了对公共利益的保护，比如说对人们健康权的保护、对艺术遗产的保护，刑法也包括了一些限制污染的规则。在组织层面上，那个时候在环境职能上没有综合的组织结构，例如环境部，环境权限被分散在保护与环境相关的其他公共利益的各个部门里，例如公共设施、农业、工业等部门。各部门之间也缺乏协调机制。

此外，环境方面的非政府组织在这个阶段开始出现，它们在司法审判或者行政诉讼方面没有发挥什么具体的作用。涉及到污染活动，环境损害没有获得直接赔偿，因为环境当时并没有被视作一个独立存在的法律权利。因此污染活动所产生的损害，只有基于其他法律权利的损害才能得到赔偿，而非基于环境损害。

二、第二阶段：六十年代末到九十年代末

在第二阶段中很多情况发生了变化：社会和经济的发展、环境意识的增强、非政府组织的出现和发展、欧盟环境法在国内法的转化，这些变化很快促使了环境议题的法律化进程。60年代中期到上世纪结束之时，一个新的阶段开始了，意大利环境法逐步向其他西方国家的水平看齐。

其中，主要的发展例如环境利益成为受到直接保护的一项独立的法律权利，还有环境领域里非常密集的立法工作。意大利宪法法院也承认环境是蕴含个体和集体权利的一个法律事物，以及对其的保护责任。因此环境被认可为一个真正的宪法价值，从而得到法律保护并且被单独考虑。欧盟环境政策也推进了这方面的进展，比如在1971年的环境政策第一次沟通中，设想将保护和改善环境作为欧盟委员会的目标。这些产生了一个积极的转型，由领域割裂的碎片化政策，到基于预防原则、风险防范原则和可持续发展的将环境自身作统一化考虑的政策。环境领域的立法工作变得十分密集。

在组织层面，成立了环境保护部和国家环境保护局，将过去分散在不同部门之中的环境权限都整合进一个单独的框架中。从行政管理的角度来看，机构和程序也得以建立起来，以便于从环境的综合配置上对其进行保护，例如环境规划、环评以及技术规则等。我们还成立了一些新的公共管理部门，涉及流域局、区域环境保护机关、国家和区域公园等不同方式。

而且，在这个阶段基于欧洲的影响，我们还采用了市场工具，也就是经济和财政工具，来强化环境友好行为，例如，推出了针对工业设施、生产过程或具体产品的“环境质量证”以引导消费者采用绿色产品或绿色商业。这些工具就是所谓的“命令与控制”型。环境保护部基于欧盟委员会的“污染者付费”原则，在其准则中也引入了环境损害责任的条款，这一损害被认为是区别于所有权、健康等其他受保护利益损害的一种独立的损害。

此外，更多法律认可了环保非政府组织的诉讼资格及其参与行政诉讼的权利。基于欧盟法律，我们审批了很多部门规章。为了实施相关的技术职能，我们建立了“环境保护部门体系”，其目标是要使得这个体系统一和一致化，和尊重地方自主的需求。然而，在这一阶段中整个规范的产生，都没有遵循一种有机的方法来，结果就是一个混乱且非常复杂的法律框架，需要对此进行理性化。

三、第三阶段：1999年至今

第三个阶段一直延续到了今天，主要是进行框架的整体化单一化研究。从90年代末开始将无序和分散的环境立法予以整合，因此通过了152/2006号名为“环境条例”的立法令，也被称为“环境法典”。很多学者持有不同意见，质疑这是否是一部真正的法典。法典由六编318个条款以及45个技术附件所组成，这是不是一部真正的法典，是有疑问的，但是在下午我的一个同事Andrea Fari会给大家来介绍这些问题。

结论：环境现象的法治化：意大利经验的主要问题

现在我最后给大家介绍一下关于意大利演化的思考，因为意大利环境法的演变在识别环境现象“法律化”背后的主要问题方面是一个非常有用的经验。这些问题涉及到了法律系统的深层节点，不仅涉及到了不同利益之间的均衡问题，比如说发展与环境保护。

在意大利，社会和经济的发展以及一种新的环境意识的创造，导致了不同社会形态的形成，而且引发了市民社会中的一些新问题，也促使在政府和市民社会间关系的语境下来规制这种新现象。另一个考虑是政府组织机构的问题，尤其是国家层面和地方层面的关系问题。环境利益也包含地方利益，有必要准确识别国家职能和地方职能，以确保法律系统的一致性和统一性发展，同时又要考虑尊重地方的自治。

而且，这些问题还涉及到技术决定和政策决定之间的关系，在履行技术功能的时候一定要确定好赋有（予）技术职能的组织机构的角色。最后，基于国家体系的战略性发展目标，环境立法的一个核心要素就是长期稳定性和确定性。法律的不确定性和不稳定性与现代市场经济不兼容，因其会阻碍投资和发展对社会和经济的估计。在意大利最近的环境法整合，其目标就是要带来更多的稳定性和确定性，虽然还是有很多的问题和困难。

谢谢！

  〔作者简介〕达尼洛·帕帕诺（Danilo Pappano）教授，卡拉布里亚大学政治和社会科学系行政法教授，同时于罗马圣玛利亚自由大学担任教授。著有众多行政法和环境法著作和书籍。担任学刊《环境法季刊》的科学委员会成员，此刊物由加比盖利编辑。参与了多项意大利国家层面和国际层面的学术研究项目。在意大利国内外多个会议上发表演讲和发布文章。曾在中国政法大学担任访问学者，期间进行了关于中国行政组织问题的研究，并举行行政法讲座。是中南财经政法大学的第一位举办讲座的意大利行政法学者。